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所有權高度一致,發電市場如何競爭?混改或是有效途徑 | 電改評論係列之五
來源: 南方能源觀察 | 作者:pmobdcc23 | 發布時間: 2017-03-20 | 646 次瀏覽 | 分享到:
南方電網科學研究院能源經濟研究所   陳  政,路  明
(注:以下觀點僅代表作者本人,與所屬單位無關)

電改“9號文”明確提出,建立“有法可依、政企分開、主體規範、交易公平、價格合理、監管有效”的公平競爭市場是本輪電力改革的重要目標。與國外成熟市場相比,目前我國發電行業仍維持國有資本占絕對主導的局麵(社會資本占比不到三成),所有權高度集中、政企界線不明,或將成為構建公平透明發電市場競爭機製的阻礙之一。

在當前供需形勢總體過剩,電力體製改革、國企改革和供給側結構性改革加快布局推進的形勢下,所有權背景高度一致的發電行業如何形成真正有效的市場競爭機製、提升存量資產運營效率、有效解決改革中擱淺成本是需要深入思考的問題。本文將借鑒世界各國的發電行業改革實踐經驗,再結合我國具體國情,兼顧效率與安全考量,提出適合中國特色的發電行業競爭機製建議。

1、發電行業改革的國際經驗
從世界範圍內來看,世界各國發電行業大都經曆了由高度集中的壟斷階段到放鬆管製、引入競爭的階段。英國是最早進行電力體製改革的國家,其改革核心為私有化,將原國有發電資產拆分為三個獨立的發電公司,並通過發售股票完成了國有發電資產私有化,引入競爭。歐盟國家大多采取部分私有化方式在發電行業引入競爭,大部分發電企業所有權都處於混合所有權狀態。以意大利為例,上世紀90年代之前,意大利國家電力公司(ENEL)是國內最大的發電商,占據整個國內市場的87%的份額,意大利政府於1999年開始通過發行股票對ENEL實施私有化改造,截止2004年政府仍直接持有ENEL51%的股票。新加坡電力工業一直以來由公用事業委員會(PUB)垂直一體化管理,1995年PUB管理的電力資產進行了公司化改組,成為淡馬錫公司旗下企業,2009年淡馬錫通過國際招標,將三家主要發電公司分步出售給外國投資者,完成主要發電公司的私有化。在拉美國家中,智利的私有化程度最高,其將電力生產和輸配電領域的資產均轉讓給了私營公司,私有產權在發電和供電中占主體地位。

私有化真的是發電行業改革的法寶嗎?其實不然,近年來越來越多的學者開始意識到,單純的私有化並不等於效率的提高,若配套的市場機製和監管製度缺失,盲目的私有化甚至會帶來嚴重的後果,對發電行業而言尤其如此。以英國為例,英國最大發電企業POWERGEN在2001年被德國E.ON兼並,目前德國的E.ON、RWE和法國的EDF、GDF-Suez等企業已經占據了英國發電市場約60%的市場份額,徹底的私有化導致本土企業失去了英國電力市場的主導權,給未來英國能源電力安全帶來了潛在的隱患。

從國際經驗來看,股權多元化是提高發電行業競爭及運營效率的有效手段之一,但單純的私有化也將導致主導權的喪失,對能源供應安全形成挑戰。


2、我國發電行業改革模式分析
結合我國具體國情來看,未來我國發電行業改革可以考慮以下兩種模式:

模式一:所有權格局不變,通過國企管理模式改革進一步推動政企分開,實現政府管企業到管資本的轉型,真正發揮企業的市場主體作用,同時進一步完善行業及市場監管機製,優化企業考核激勵機製等。

模式二:以混合所有製為手段,優化發電行業所有權結構,通過股權多元化推動政企分開,減少政府幹預,推動國有發電企業建立現代企業管理製度。

在模式一中,國有資本主導發電行業對於保障我國能源電力供應安全具有積極意義,在維持所有權格局不變的條件下,更多需要從完善企業管理機製、行業及市場監管機製方麵著力,去破解當前政府幹預企業行為過多、企業內生市場競爭動力不足等問題。另外,在發電市場競爭中還要尤其注重防範市場力的問題。目前五大發電集團裝機容量合計占全國總裝機容量超過43%,寡占市場結構為各大發電主體行使市場力提供了潛在土壤,可采用的針對性抑製措施包括:進一步拆分發電商,降低單個市場主體裝機占比,增加市場競爭主體,增加市場合謀難度;強化市場監管,建立市場力評估體係,設置封頂價格等。總體而言,該模式需要對目前的政企關係、企業管理機製、行業及市場監管機製等進行大幅的調整、優化和完善,因所有權結構沒有變化,企業內生競爭動力提升相對局限。

從某種意義上來說,國有資本占比過高是導致當前政企分開不徹底局麵的主因之一。模式二采用的混合所有製能最大限度發揮民營資本和國有資本各自的優勢,實現企業效率與社會福利的統一,既有利於充分引入競爭,降低市場力風險,也有利於充分挖掘企業內生競爭動力,提高企業績效,實現國有資產的保值增值。具體到我國的發電行業,在推進混合所有製改革中可考慮以下思路:

1)分層推進,首先引導在發電集團子公司層麵有序進行股份製改造試點,由易到難、分層推進,逐步將集團內部符合要求的資產業務注入改製公司,最終實現集團整體改製。

2)探索建立“優先股+黃金股”製度,通過發行優先股,置換國有資本控製的普通股,實現國有資本保值增值,通過黃金股機製保持國有資本在關係國家安全和國民經濟命脈重大決策上的控製權。

3)探索建立獨立於行政機關的專業化產業監管機構,市場不能解決所有問題,以公開公正的機製組建由電力、金融、財會和法律等領域專家組成的監管機構,將有利於切實行使監管職能,降低規製俘虜等風險。

4)試點董事會持股和員工持股製度,促使董事會更好地履行自己的監督及決策職責,提高員工的積極性和工作效率。

5)規範企業混合所有製改革程序,防止暗箱操作,采用“招拍掛”方式公開股權轉讓,讓市場決定價格,避免國有資產流失。

總的來說,混合所有製改革不失為構建我國特色發電行業競爭機製的有效途徑,科學的實施方案既能保證國家對能源電力供給安全的有效控製,也有利於培育企業內生動力,提升企業運營效率,真正發揮市場配置資源的決定性作用。